¿Por qué funciona tan mal la cobertura por discapacidad?

Varias cuestiones llevaron a que en los últimos días volviera a la agenda pública el tema de las políticas del Estado referidas a la invalidez laboral; cómo está estructurado el sistema y cuáles son las causas de los problemas.

Por Alejandra Torres, diputada nacional

Nuevamente la cobertura de la discapacidad es fuente de intensas polémicas. Se conocieron denuncias de irregularidades en el otorgamiento de pensiones no contributivas por parte de la Agencia Nacional de Discapacidad (Andis). Y son motivo de controversias el traspaso de esta agencia a la órbita del Ministerio de Salud, las denuncias sobre una drástica reducción de las prestaciones y el reclamo de las obras sociales y prepagas por los impactos financieros que genera la amplitud y ambigüedad de las responsabilidades que se le han puesto a su cargo.

Hay que partir de que la discapacidad no es una enfermedad. Es una condición de la cual se pueden derivar necesidades específicas, como las de atención médica diferencial, rehabilitación, educación especial y asistencia en la vida cotidiana, incluyendo en algunos casos la necesidad de adaptación de la vivienda, de una alimentación determinada, del transporte especial y de apoyo de personal especializado. En muchos casos, estas necesidades representan grandes desafíos para la logística y los ingresos de las familias. Las dificultades se agravan cuando, como consecuencia de la discapacidad, la persona no puede trabajar y la familia se encuentra en situación de vulnerabilidad.

La cobertura está estructurada sobre la base de un complejo entramado de regulaciones y organismos. Los componentes principales son:

• Atención médica y otros servicios (traslados, educación especial, asistencia dentro del hogar y adaptación de la vivienda). La ley 24.901 de 1997 amplió el Programa Médico Obligatorio (PMO) e hizo responsables a las obras sociales de suministrar estas prestaciones a sus afiliados, una obligación que se extendió a las prepagas en 2011. Para quienes no tienen seguro de salud, la cobertura debe ser proporcionada por efectores públicos. Para acceder a estos servicios la persona tiene que gestionar el Certificado Único de Discapacidad (CUD) ante la Andis. En los últimos años hubo un aumento significativo en la cantidad de personas con discapacidad acreditada mediante el CUD. El número supera el 3% de la población total.

Proveer las prestaciones especiales para la discapacidad representa un desafío complejo en términos de financiación y gestión. Para los seguros de salud, que no están especializados en estos servicios, esto generó nuevas responsabilidades sin contemplar una fuente específica de financiamiento. Lo mismo para las provincias, que tienen a cargo los hospitales públicos.

• Retiro por invalidez. Si la persona venía trabajando y como consecuencia de la aparición de una discapacidad no puede seguir haciéndolo, la legislación previsional contempla una prestación monetaria mensual. Son responsables de evaluar la situación de la persona las comisiones médicas de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT), que están sujetas a un conjunto de normas y procedimientos, como por ejemplo la Tabla de Evaluación de Incapacidades Laborales (Decreto 659/96).

• Pensión no contributiva por invalidez. Si la persona no tiene una historia laboral que le permita acceder al retiro por invalidez y carece de ingresos o bienes que aseguren la subsistencia de su grupo familiar, tienen derecho a esta prestación. Para recibirla, se requiere un Certificado Médico Oficial emitido por un profesional de un hospital público, y presentarse ante la Anses. A diferencia del retiro por invalidez la norma permite a la persona tener un empleo formal, tanto asalariado como monotributista. Desde 2001 la cantidad de pensiones pasó de 76.000 a más de un millón, es decir de 0,2% a 2,4% de la población argentina. Este aumento tan vertiginoso y diferenciado según regiones (llega al 8% de la población en algunas provincias y a casi el 40% en algunas localidades), en ausencia de una catástrofe natural o guerra, es la principal fuente de polémicas.

El esquema tiene varios problemas. El más obvio y dañino es que la discapacidad, según la situación de la persona, es evaluada por tres tipos de organismos diferentes con reglas y criterios distintos. Estas condiciones favorecen los excesos de burocracia y las oportunidades de corrupción y discrecionalidad. También resulta muy negativo no contar con un régimen financiero consistente. La estrategia de agregar prestaciones al PMO para que obras sociales, prepagas y hospitales públicos se hagan cargo sin explicitar sus costos y cómo cubrirlos, es cómodo y oportunista. En la práctica lleva al desamparo, porque muchas veces la atención no es suministrada, generando controversias que en algunos casos terminan con la intervención judicial.

Las evidencias del deficiente funcionamiento del sistema de cobertura de la discapacidad son visibles y de larga data. Periódicamente toman mayor intensidad las denuncias, pero nunca esto ha derivado en soluciones. Muy por el contrario, llama la atención el contraste entre los daños que se generan y el conservadurismo frente a las malas prácticas de gestión. Pareciera que cuesta asumir que los fraudes y el desamparo al que es sometida mucha gente no son hechos aislados, sino la consecuencia lógica y previsible de un sistema muy mal organizado.

Un cambio imprescindible es asignar la responsabilidad de evaluar la discapacidad a un único organismo que esté sometido a reglas de funcionamiento objetivas y transparentes. Es la forma de reducir riesgos de subjetividades, discrecionalidades y fraudes. Las comisiones médicas de la SRT, con algunas adecuaciones, es la estructura pública mejor conformada para cumplir con el objetivo.

Otro cambio fundamental es reemplazar el voluntarismo en materia de financiamiento. Las discapacidades severas son poco frecuentes, pero muy costosas. Una solución eficaz requiere asignar fondos públicos específicos y gestionar las prestaciones tipificando y priorizando según la complejidad de la discapacidad.

Finalmente, es crucial no usar las herramientas destinadas a cubrir la discapacidad para afrontar otros problemas sociales. Para personas vulnerables sin discapacidad, se necesitan otro tipo de intervenciones, pero resulta muy dañino usar la discapacidad para suplir vacíos del sistema de protección social.

*La autora es diputada nacional (Hacemos por nuestro país – Córdoba).