¿Puede legalmente un Senador Nacional votar en forma remota?

Como es de público conocimiento, el Senado de la Nación se dispone a debatir el proyecto de ley de inviolabilidad de la propiedad privada. En los últimos días, la senadora nacional por la provincia de Mendoza, Anabel Fernández Sagasti, hizo saber su intención de participar en el debate y la votación de la ley. Empero, al cursar un embarazo de treinta y dos semanas, según ella misma explicó, por expresa prescripción médica, se encuentra imposibilitada para trasladarse desde su provincia hasta el recinto del Senado en la Ciudad de Buenos Aires. Como consecuencia de lo expuesto —a pedido de la legisladora—, la vicepresidenta de la Nación Victoria Villarruel la autorizó provisoriamente a participar de la sesión ad referéndum de lo que decida la Cámara al momento de sesionar. Esta decisión abrió un debate legal: ¿puede un senador nacional participar en la sesión y emitir su voto de manera remota cuando razones sanitarias le impiden trasladarse hasta el recinto?

Históricamente, la actividad parlamentaria se construyó sobre la base del principio de presencialidad. Esto significa que las funciones legislativas, y especialmente la votación por parte de los legisladores, deben ejercerse de forma personal y presencial en el recinto de sesiones. El principio se fundamenta en el carácter deliberativo del Congreso: la formación de la voluntad de la Cámara requiere debate, discusión e interrelación directa entre los presentes, algo esencial —y difícil de sustituir— para el pluralismo político y el principio democrático. Las salvedades a esta regla solo caben ante circunstancias excepcionales o de fuerza mayor contempladas reglamentariamente, deben garantizar que el voto exprese la voluntad del legislador ausente y son de interpretación restrictiva.

Aunque no lo dice expresamente, la Constitución argentina reguló el funcionamiento del Congreso sobre la base de la presencialidad. Lo hace cuando les impone a ambas cámaras la obligación de “reunirse” por sí mismas todos los años en sesiones ordinarias (art. 63 Constitución Nacional), cuando les prohíbe sesionar sin la mayoría absoluta de sus miembros, y, también, al facultarla para compeler a los legisladores ausentes a que “concurran” a las sesiones para reunir quórum (art. 64). Por todo esto es que, en las reuniones plenarias, los legisladores “constituyen cámara” únicamente dentro su sala de sesiones y después de dar el quórum constitucional, el cual siempre se ha determinado históricamente mediante la presencia física en el recinto.

Las sesiones virtuales, claro está, no eran una modalidad conocida a la fecha de sanción de la Constitución. Sin embargo es interesante observar que, desde el primer reglamento interno que sancionó el Senado de la Confederación el 5 de junio de 1855, nunca se autorizó ninguna modalidad alternativa de votación fuera de la presencialidad. El artículo 4 de esta disposición estipula que “los senadores no formarán cuerpo en caso alguno, fuera de su Sala de Sesiones”. Se descartó así la delegación del voto del legislador ausente, el voto por poder o el voto por correo, a pesar de que algunas de estas modalidades eran conocidas y aceptadas por otros parlamentos de la época.

El artículo 30 del reglamento del Senado vigente dispone textualmente que “[l]os senadores constituyen Cámara en la sala de sus sesiones y para los objetos de su mandato, salvo en casos de gravedad institucional”. Parlamentariamente, la gravedad institucional designa cualquier situación objetiva que impida a la Cámara sesionar en el recinto natural de sesiones. Se trata de una única excepción que atiende a una situación particular de todo el cuerpo, pero no a impedimentos particulares e individuales de sus miembros. Esta circunstancia contribuye decisivamente a concluir que, de acuerdo a una lectura objetiva del reglamento vigente, ningún legislador que no se encuentre presente en el recinto durante la sesión se halla habilitado para participar y emitir su voto. Está claro que este no es el diseño institucional ideal de un Congreso a esta altura del siglo XXI. Pero así está establecido mientras no se implemente una modificación reglamentaria.

El principio de presencialidad de la actividad parlamentaria se ha ejercido desde siempre en todos los parlamentos del mundo. En no pocos casos demandó esfuerzos logísticos sin precedentes. Algunos de ellos —con independencia de compartirse o no el sentido de sus votos— se convirtieron en ejemplos históricos de sacrificio parlamentario que vale la pena mencionar. En 1919, durante el tratamiento de la XIX Enmienda a la Constitución de los Estados Unidos, que habilitaba el voto femenino, el representante por Indiana Henry Barnhart tuvo que ser llevado en camilla hasta la Cámara de Representantes para emitir su voto. A pesar de encontrarse con un tumor cerebral que le impedía el habla, en 1964 el senador demócrata por California Clair Engle debió ser trasladado en ambulancia y en silla de ruedas hasta el recinto del Senado para destrabar con su voto la Ley de Derechos Civiles —moriría semanas después—. En 1985 el senador republicano por California Pete Wilson concurrió de madrugada directamente desde el hospital Bethesda al recinto del Senado en bata, silla de ruedas y con tubos intravenosos y drenaje —se había sometido a una apendicectomía de emergencia el día anterior— para emitir su voto en favor del presupuesto de Ronald Reagan. Ese sufragio posibilitó empatar la votación de la ley y, así, le permitió al vicepresidente George Bush emitir el voto de desempate que permitió la sanción del presupuesto. El 28 de marzo de 1979 el gobierno laborista del primer ministro británico James Callaghan quedó sometido a una moción de censura en la Cámara de los Comunes. Previendo la ajustada votación, el jefe del bloque se propuso traer a Sir Alfred Broughton para respaldar con su voto al gobierno. Dado que se encontraba en estado terminal y con expresa prohibición médica de abandonar el hospital, el propio primer ministro Callaghan decidió finalmente no arriesgar su vida. Broughton moriría cinco días después. Como consecuencia directa de esa decisión, la moción de censura triunfó y el gobierno cayó por 311 votos contra 310, lo que permitió la llegada de los conservadores con Margaret Thatcher.

En Argentina se recuerda cuando el entonces gobernador de la provincia de Santa Cruz, Néstor Kirchner, debió enviar el avión sanitario de su provincia hacia Corrientes para traer a Buenos Aires al senador Lázaro Chiappe —que había quedado varado en su provincia— y asegurarse su voto negativo contra la derogación de la ley de subversión económica el 30 de mayo de 2002. Se recuerda asimismo la actuación del senador nacional —y expresidente— Carlos Menem durante el tratamiento de la “Resolución 125”, de retenciones móviles, cuando en la madrugada del 17 de julio de 2008 debió concurrir personalmente al Senado a las dos de la mañana para votar contra la ratificación de la resolución tras egresar de una internación y encontrarse con un alto cuadro febril. Este voto posibilitó que el Senado quedase empatado y habilitó al entonces vicepresidente Julio Cobos a emitir su famoso voto de desempate.

Los antecedentes parlamentarios relevados confirman que, en sus ciento setenta y dos años de funcionamiento —y exceptuando la época de Pandemia— no existe ningún precedente en donde el Senado de la Nación o la Cámara de Diputados autorizó a un legislador a participar en una sesión plenaria con voz, voto y cómputo de quórum sin encontrarse presente físicamente en el recinto de sesiones. Esta misma conclusión se verifica en el Congreso de los Estados Unidos. Fuentes oficiales como el “Congressional Research Service” y el “Rules Committee” confirman que, en sus doscientos treinta y siete años de funcionamiento ininterrumpido, ni la Cámara de Representantes ni el Senado permitieron que un miembro vote fuera del recinto. Esta premisa se mantuvo incluso en crisis graves como la Guerra Civil, la pandemia de gripe española de 1918 y en los atentados del 11 de septiembre de 2001.

La única vez en la historia en la que el Congreso de la Nación sesionó de manera remota fue con la pandemia de COVID-19. Lo hizo entre el 4 de mayo de 2020 y el 4 de octubre de 2021. Pero esta situación obedeció a un impedimento generalizado de ambas cámaras para funcionar presencialmente como consecuencia del imperativo aislamiento sanitario que fue necesario observar para evitar la propagación del COVID. Ello permitió a los presidentes de ambas cámaras encuadrar por vía interpretativa esta situación como un caso reglamentario de “gravedad institucional” o “fuerza mayor” previstos por los reglamentos del Senado y de la Cámara de Diputados, respectivamente, como las únicas excepciones a la obligación de presencialidad. Ello explica también por qué no fue necesario introducir modificación reglamentaria alguna y el aval de ese procedimiento por parte de la Corte Suprema al resolver el caso de “Cristina Fernández de Kirchner —Presidente del Senado—” el 24 de abril de 2020. Pero esta situación difiere sustancialmente de los impedimentos sanitarios que pueda sufrir puntualmente cada legislador. Situaciones de tales características no encuadran objetivamente como en un caso de gravedad institucional, toda vez que no impiden el funcionamiento de la Cámara y, consecuentemente, no pueden resolverse por vía de interpretación. El único camino para atender estos legítimos casos es a partir de una modificación reglamentaria. Para que ello tenga lugar, resulta necesaria la presentación de un proyecto de reforma, su estudio en comisión y su aprobación por las dos terceras partes del total de los senadores una vez que se trate en el recinto (artículo 227 del Reglamento del Senado).

La necesidad de respetar los procedimientos reglamentarios no importa una cuestión de legalismo jurídico ni es el resultado de un formalismo vacuo o estéril. No es ocioso recordar a esta altura que el derecho guarda un alto contenido de formalismo y, en su justa medida, es sano que así sea. La habilitación para sesionar de manera remota, sin una regla general habilitante, cuando se dispone por vía interpretativa, es abrir las compuertas a la más absoluta arbitrariedad porque crea un peligroso antecedente parlamentario. Cada vez que sea necesario sortear una prohibición reglamentaria, en lugar de cambiar el reglamento con los dos tercios de sus miembros, le bastará a una mayoría circunstancial con “reinterpretar” su contenido. De esta forma, cuando se prevea que el legislador que reclama participar votará contra los intereses de esa mayoría, lo más probable será que no se le impida sesionar. Cuando, por el contrario, se sepa que estará dispuesto a acompañar el interés mayoritario, quedará autorizado para actuar. Muchos de quienes puedan beneficiarse hoy quedarán expuestos a ser víctimas en el futuro con el mismo criterio. En definitiva, quedarán a merced de una mayoría circunstancial que, lejos de verificar la gravedad del impedimento invocado para sesionar presencialmente, se limitará a indagar cuán funcional a sus intereses resultará ese legislador.

La forma más segura de precaverse contra los riesgos apuntados y, al mismo tiempo, otorgar el justo reconocimiento a todos los legisladores que en el futuro se hallen con impedimentos sanitarios, será por medio de un cambio de reglamento donde, en casos de fuerza mayor y debidamente comprobados por el interesado, lo habiliten a sesionar de manera remota. Solo así tendrán garantías de que su participación en una sesión no quedará a merced de una mayoría circunstancial del bando político de turno.

El decreto parlamentario de la vicepresidenta, en cuanto habilitó a participar de manera remota a la senadora Fernández Sagasti —y una eventual decisión del Senado que lo ratifique— no ha sido válidamente dictado porque encuadra como una cuestión interpretativa lo que objetivamente exige un cambio reglamentario.

Es cierto que, de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Suprema, en resguardo del equilibrio de poderes y de la independencia del Poder Legislativo, el Congreso posee autonomía funcional de acuerdo al artículo 66 de la Constitución Nacional y la potestad predominante para interpretar la Constitución y sus reglamentos. Es verdad también que la posibilidad de que el Senado sesione de manera remota no interfiere con el modo en que la Constitución le impone a esa Cámara ejercer sus atribuciones. Pero es también cierto que los cambios no se implementan de cualquier manera. Una cosa es interpretar el reglamento y otra bien distinta recurrir a la interpretación para eludir el cumplimiento de sus disposiciones. Nos corresponde a todos —y especialmente al Congreso— comprender y reconocer la diferencia.

Fuente: Perfil